L’open data des décisions de justice

Cadiet (Loïc), L’open data des décisions de justice, Paris, Ministère de la justice, 9 janvier 2018.

Le 9 mai 2017, Jean-Jacques Urvoas, alors garde des Sceaux, avait confié à Loïc Cadiet, professeur à l’École de droit de la Sorbonne (université Paris I), une mission dont le but était de proposer les conditions d’application et les modalités d’ouverture au public des décisions de justice, conformément aux articles 20 et 21 de la loi nº 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dite « loi Lemaire », qui visait à engager un vaste mouvement d’ouverture des données publiques. Ces deux articles ont institué la mise à disposition du public à titre gratuit (en open data) de l’ensemble des décisions de justice – administratives et judiciaires – en précisant qu’elle devrait se faire « dans un standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement informatisé », « dans le respect de la vie privée des personnes concernées », « sans préjudice des dispositions particulières qui régissent l’accès aux décisions de justice de l’ordre judiciaire et à leur publicité » et être « précédée d’une analyse du risque de ré-identification des personnes » (c’est-à-dire la possibilité de retrouver les noms retirés après anonymisation, y compris ceux des professionnels de justice, en s’intéressant aux autres éléments du texte). La loi prévoyait qu’« un décret en Conseil d’État [fixerait] pour les jugements de premier ressort, d’appel ou de cassation, les conditions d’application » de ces deux articles ; ce décret n’a toujours pas été publié.

En l’état actuel du droit, les décisions de justice sont supposées être rendues publiquement (cf. article 451 du code de procédure civile en matière civile, article L10 du code de justice administrative en droit public). Les décisions des cours suprêmes sont déjà disponibles sur le site Légifrance, qui comporte également une rubrique de jurisprudence dont la consultation a représenté en 2017 environ 10 % des 100 millions de visites annuelles. Cependant, alors que plus de trois millions de décisions ont été rendues au civil et au pénal en 2016, Légifrance n’en a diffusé que 14 000 la même année…

L’open data des décisions de justice pourrait contribuer à faire évoluer de façon positive le fonctionnement du système judiciaire, en permettant notamment d’améliorer la qualité des pratiques juridictionnelles par l’analyse des décisions de justice et de renforcer la connaissance de l’ensemble de la jurisprudence et son caractère prévisible. Cependant, les décisions de justice ne sont pas des documents administratifs (cf. notes 21 et 22, p. 20), et leur mise en open data exige un traitement particulier.

Composé de représentants des juridictions du fond, des juridictions suprêmes, de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et du Conseil national des barreaux, un groupe de travail pluridisciplinaire a travaillé durant neuf mois sous la présidence de Loïc Cadiet. Initialement attendues pour le 31 octobre 2017, la remise et la publication de son rapport ont été plusieurs fois retardées, et ce n’est qu’aujourd’hui qu’il a été remis à Nicole Belloubet, ministre de la Justice, et rendu public.

Structuré en trois parties correspondant aux axes de réflexion définis par la lettre de mission (finalités, enjeux et risques de l’ouverture au public des décisions de justice ; conditions de l’ouverture au public des décisions de justice ; modalités de l’ouverture au public des décisions de justice), le rapport formule vingt recommandations, portant sur la collecte, la diffusion et la réutilisation des décisions de justice, l’administration et la gestion des bases de données, le traitement de la pseudonymisation et la maîtrise du risque de ré-identification :

Confier aux juridictions suprêmes le pilotage des dispositifs de collecte automatisée des décisions de leur ordre de juridiction respectif, y compris celles des tribunaux de commerce pour l’ordre judiciaire, et la gestion des bases de données ainsi constituées.
Définir le socle des règles essentielles de pseudonymisation, notamment la nature des données concernées, par décret en Conseil d’État pris en application des articles 20 et 21 de la loi du 7 octobre 2016 pour une République numérique, après avis de la CNIL. Ces données ne sauraient se limiter aux noms et adresses des personnes physiques concernées.
Compléter le socle des règles de pseudonymisation par des recommandations de la CNIL, réactualisées le cas échéant, reposant sur une analyse générale du risque de réidentification réalisée en lien avec le Conseil d’État et la Cour de cassation.
Confier aux juridictions suprêmes la mise en œuvre des dispositions légales et réglementaires, éclairée par les recommandations de la CNIL, à partir d’une analyse du risque de réidentification, réalisée in concreto, ainsi que la définition, en concertation entre elles, de bonnes pratiques.
Prévoir dans le décret en Conseil d’État la mise en œuvre de la pseudonymisation à l’égard de l’ensemble des personnes physiques mentionnées dans les décisions de justice, sans la limiter aux parties et témoins, sous réserve de ce qui sera décidé pour la mention du nom des professionnels de justice.
Rappeler que les décisions des tribunaux de commerce sont soumises aux règles de pseudonymisation et d’analyse du risque de réidentification applicables à l’ensemble des juridictions de l’ordre judiciaire.
Prévoir, dans le décret en Conseil d’État, le déploiement progressif de l’ouverture des données en identifiant les contentieux et les niveaux d’instance concernés en considération des enjeux et contraintes techniques de mise en œuvre de l’open data. Ce déploiement devra s’accompagner de la mise en place d’une architecture technique appropriée.
Mettre en cohérence les règles de publicité des décisions de justice, en complétant l’article 11-3 de la loi du 5 juillet 1972 et l’article R. 156 du code de procédure pénale d’une disposition prévoyant que, lorsque la décision a été rendue publiquement après débats en chambre du conseil, seul son dispositif est communiqué aux tiers.
Maintenir un régime de délivrance de décision aux tiers par les greffes et établir des mesures visant à permettre aux juridictions de rejeter les demandes de copies de décisions lorsque ces demandes sont abusives ou lorsqu’elles ont pour objet ou pour effet la délivrance d’un nombre important de décisions.
S’agissant des juridictions de l’ordre judiciaire, instaurer, sans préjudice des prérogatives du procureur de la République et du procureur général prévues à l’article R. 156 du code de procédure pénale, un recours de nature juridictionnelle devant le président de la juridiction concernée à l’encontre de la décision du directeur de greffe refusant la délivrance de copies à un tiers. Insérer des dispositions à cet effet dans le code de l’organisation judiciaire.
Compléter l’article R. 156 du code de procédure pénale afin d’ajouter aux conditions existantes pour la délivrance de décisions aux tiers que celles-ci aient été rendues publiquement et par une juridiction de jugement afin d’exclure l’accès aux décisions rendues dans le cadre de l’information judiciaire.
Prévoir la possibilité, pour la juridiction prononçant la décision, de conditionner sa délivrance aux tiers à sa pseudonymisation ou à la suppression de tout ou partie de ses motifs lorsque cette délivrance est susceptible de porter atteinte à des droits ou secrets protégés, en modifiant notamment les articles 11-3 de la loi du 5 juillet 1972, R. 156 du code de procédure pénale et R. 751-7 du code de justice administrative. Dans l’impossibilité d’y parvenir, prévoir la possibilité pour la juridiction d’exclure, à titre exceptionnel, l’accès d’une décision aux tiers et sa mise à disposition du public en modifiant les mêmes dispositions.
Prévoir dans le décret en Conseil d’État que seules les décisions rendues publiquement et accessibles aux tiers peuvent faire l’objet d’une mise à disposition du public.
Déterminer le ou les vecteurs de diffusion des décisions de justice permettant au public de disposer d’un portail de diffusion du droit par l’internet, comportant des fonctionnalités spécifiques de recherche, et d’accéder à l’ensemble des décisions diffusées en open data dans un format ouvert et aisément réutilisable.
Assurer, en fonction du ou des vecteurs de diffusion identifiés, la prise en considération des demandes de pseudonymisation complémentaire des personnes concernées par le Conseil d’État et la Cour de cassation et la mise à jour subséquente des bases des réutilisateurs.
Développer sur le site internet de la Cour de cassation un canal de diffusion de la jurisprudence de l’ensemble des juridictions de l’ordre judiciaire assurant la mise en valeur de celle-ci, à l’instar de ce que pratique le Conseil d’État s’agissant des décisions de l’ordre administratif avec la base Ariane Web.
Modifier les dispositions des articles 8 et 9 de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés afin de permettre la réutilisation des décisions de justice diffusées dans le cadre de l’open data. L’interdiction de traitement de données sensibles ne devrait pas s’appliquer à la réutilisation de ces décisions, à condition, notamment, que ces traitements n’aient ni pour objet ni pour effet la réidentification des personnes concernées. La possibilité de traiter des données relatives aux infractions devrait être ouverte aux réutilisateurs sous la même réserve et sans préjudice d’autres garanties.
Imposer que les traitements de données respectent les conditions déterminées dans le cadre de la licence choisie par la juridiction gestionnaire de la base.
Prévenir par un cadre juridique adapté la constitution de bases de données de décisions de justice s’affranchissant des exigences, contraintes et garanties recommandées par le présent rapport.
Réguler le recours aux nouveaux outils de justice dite « prédictive » par :
- l’édiction d’une obligation de transparence des algorithmes ;
- la mise en œuvre de mécanismes souples de contrôle par la puissance publique ;
- l’adoption d’un dispositif de certification de qualité par un organisme indépendant.

Dans sa lettre de remise datée du 29 novembre 2017, Loïc Cadiet précise que « la mission a conscience que son rapport n’épuise pas la réflexion sur un sujet aussi vaste » (p. 10). On lui saura néanmoins gré d’avoir déjà bien défriché le terrain.

Finalités, enjeux et risques de l’ouverture au public des décisions de justice

Globalement, l’open data des décisions de justice constitue « un défi de grande ampleur » (p. 27). Le rapport prévoit qu’il va conduire à une « possible reconfiguration du marché juridique » (p. 28), dont le développement économique devrait « stimuler l’activité de nouvelles entreprises, particulièrement les legaltech » (id.), qui exploitent commercialement les données juridiques. La mission reconnaît cependant que « l’impact de l’open data des décisions de justice sur le marché du droit demeure difficile à évaluer en raison du faible nombre d’études […] et de l’absence d’éléments statistiques détaillés » (n. 59, p. 27).

« L’activité des professions de justice pourrait […] évoluer vers davantage d’exposition » en raison de « la possibilité d’opérer un traitement et une analyse beaucoup plus approfondis et plus complets de la justice rendue » offerte par la diffusion des décisions en ligne (p. 29) :

« Les pratiques des juridictions pourront être restituées avec plus de précision, notamment sur le plan statistique. Les juridictions pourraient être conduites à intégrer des analyses ou des critiques jusqu’alors difficiles à formuler. Les juges ne seront pas les seuls concernés. Les décisions de justice serviront également à analyser les pratiques des auxiliaires de justice […] et à mettre en évidence leur activité. »

Cette « mise en lumière » pourrait « faciliter la convergence des jurisprudences et des pratiques, source d’une meilleure prévisibilité du droit et d’un renforcement de l’égalité de traitement des justiciables » (p. 29).

La « mutation du travail des professions du droit » générée par l’open data et « les nouveaux outils développés » à cette fin pourraient « favoriser l’automatisation de certaines tâches – généralement les moins complexes » (p. 30). Cette évolution pourrait également contribuer à « davantage de complémentarité » entre les praticiens et de « nouveaux outils numériques » issus du « développement […] de technologies de recherche juridique » (id.). Des « logiciels produisant automatiquement des trames d’actes juridiques » permettent déjà « aux professionnels concernés […] de réaliser des gains de temps considérables » (id.). Il convient cependant de « s’interroger sur les limites, y compris éthiques » (id.), qui doivent réguler cette mise à disposition massive de données afin de protéger les droits des personnes concernées.

La protection de la vie privée des personnes et des données à caractère personnel

La réflexion sur l’open data des décisions de justice révèle effectivement des enjeux contradictoires : ouverture des données, publicité des décisions, protection des données à caractère personnel, respect de la vie privée, sécurité des professionnels. L’open data des décisions de justice doit satisfaire chacun de ces impératifs, dans le respect du droit national et européen.

Le rapport distingue les « personnes physiques » (c’est-à-dire les justiciables), mentionnées dans une décision, des professionnels du droit. Pour les premières, à moins d’envisager un open data sans data, il ne paraît pas envisageable d’anonymiser « de manière irréversible » (p. 36) les décisions de justice publiées en masse :

« L’application [des règles de l’anonymisation] aux décisions de justice montre qu’il est quasiment impossible de satisfaire à ces conditions, sauf à retirer de la décision l’essentiel de son contenu et à porter atteinte à son intelligibilité et à sa motivation, exigences fondamentales du droit à un procès équitable. »

Il faut donc se satisfaire de la « pseudonymisation » actuelle, qui permet l’identification des personne sans contrevenir à la législation :

« La possibilité de diffuser [des] décisions de justice comportant des données à caractère personnel […] repose sur l’équilibre […] entre la finalité légitime que constitue l’utilité documentaire de diffusion de la jurisprudence et la protection de la vie privée des personnes. » (p. 35)

Les auteurs du rapport en concluent que « la prévention de la réidentification constitue une obligation de moyens et non de résultat » (p. 36). Ils estiment néanmoins que « des mentions supplémentaires, qui demeurent à préciser, devraient encore être occultées de façon systématique » : « des prénoms, des numéros de téléphone, des numéros de sécurité sociale, des identifiants bancaires, des informations cadastrales, etc. » (p. 37). La recommandation nº 5 préconise que les modalités concrètes de la mise en œuvre de la pseudonymisation soient déterminées par le décret en Conseil d’État.

La réutilisation des décisions de justice

La recommandation nº 17 préconise la modification de certaines dispositions de la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés « afin de permettre la réutilisation des décisions de justice diffusées dans le cadre de l’open data ». Ce principe général d’autorisation devrait néanmoins être encadré de façon à prévenir « la constitution de bases de données de décisions de justice s’affranchissant des exigences, contraintes et garanties recommandées par le présent rapport » (recommandation nº 19).

La question incidente d’un maintien de circuits différenciés de diffusion de la jurisprudence

La politique de l’open data ayant pour objet la diffusion gratuite de données au public, la diffusion payante à des professionnels n’entrait pas dans le champ de la mission confiée au groupe de travail présidé par Loïc Cadiet. De longs débats eurent cependant lieu en son sein au sujet de l’accès aux décisions « intègres », c’est-à-dire non anonymisées, par des « circuits différenciés de diffusion de la jurisprudence » (p. 41). Cette appellation vise les conventions conclues entre des juridictions, notamment la Cour de cassation, et des acteurs privés, notamment des cabinets d’avocats et des éditeurs juridiques, pour accéder « à des flux intègres de décisions de justice » (p. 42) moyennant le paiement d’une redevance. L’enjeu est bien sûr capital pour les éditeurs juridiques qui font payer, cher, l’accès à des bases de données contenant des décisions anonymisées, classifiées, commentées, enrichies et sélectionnées par leurs soins. De son côté, le Conseil national des barreaux souhaite avoir accès librement à ce flux brut pour le mettre à disposition de tous les avocats.

Le rapport formule donc quelques observations sur ce point. Il fait ainsi remarquer que les dispositions de la loi du 7 octobre 2016 « ne sauraient être interprétées comme faisant, par principe, obstacle à de tels accès distincts de ceux du public » (p. 42). Il précise également que :

« S’il n’appartient pas à la mission de se prononcer sur l’opportunité de tels accès, le maintien ou l’existence de ceux-ci devrait en tout état de cause être subordonné à la réunion de conditions impératives. Celles-ci tiendraient :

tout d’abord à la démonstration de la nécessité d’un accès à des flux intègres […] ;

mais encore à la justification d’un intérêt légitime spécifique au sens du règlement […]».

Il rappelle enfin que :

« L’existence de tels accès nécessiterait l’intervention du législateur dès lors que […] les dispositions du règlement général sur la protection des données imposent d’inscrire dans la loi […] les dérogations permettant le traitement, en flux intègres, des données sensibles […]. »

Le retrait des noms des professionnels de justice dans les décisions diffusées au public

Concernant « le retrait des noms des professionnels de justice dans les décisions diffusées au public » (chapitre 2, p. 43 ss.), le rapport reconnaît qu’il y a eu « de sensibles divergences » sur le sujet qui n’ont pas « permis de parvenir à une préconisation faisant consensus » (p. 43). On trouve dans le rapport (p. 46 ss.) les positions officielles des différentes autorités ou institutions en faveur du maintien (premier président de la Cour de cassation ; Conférence nationale des premiers présidents de cours d’appel ; Conseil national des barreaux ; Conférence nationale des présidents de TGI) ou du retrait (Vice-président du Conseil d’État ; Conférence nationale des procureurs généraux près les cours d’appel ; Conférence nationale des procureurs de la République) du nom des magistrats dans les décisions diffusées.

Les premiers ont avancé que la publicité des décisions de justice garantit notamment le droit à un procès équitable et rend le magistrat comptable des décisions qu’il rend auprès des citoyens. De plus, la diffusion des noms des magistrats s’inscrit dans la finalité de l’open data, qui vise à « améliorer la prévisibilité de la justice » (p. 44) :

« La diffusion du nom des magistrats s’inscrit dans cette logique puisqu’elle permet d’améliorer la qualité et la finesse de l’analyse réalisée, aussi bien de la part des citoyens, des acteurs de la société civile, de la communauté des auxiliaires de justice que des magistrats eux-mêmes. […] »

« Il est, en outre, illusoire de tenter de protéger les identités des magistrats alors que la puissance et la capacité croissantes des algorithmes permettront, par croisement de données, de réidentifier les magistrats dont les noms auraient été retirés des décisions. […] »

« Au surplus, il n’y a pas de raison que la justice, et donc les juges, échappent aux diverses plateformes et systèmes de notation que les consommateurs utilisent désormais quasi-systématiquement. » (pp. 44-45)

Pour notre part, nous approuvons la position du Conseil national des barreaux (p. 46) :

« Le maintien du nom des magistrats s’inscrit dans le respect des principes conventionnels, constitutionnels et législatifs fondateurs, qui ont posé l’exigence de publicité de la justice et les garanties inhérentes à chaque magistrat comme à la magistrature dans son ensemble, gages de validité des décisions de justice rendues. La mise à disposition du public des décisions de justice en open data ne peut conduire à faire fi de ces principes fondateurs, lesquels doivent continuer à s’appliquer aux nouveaux modes numériques de publicité et de contrôle démocratique. Ainsi, le maintien du nom des magistrats participe d’une information la plus complète possible, la plus loyale et la plus transparente à l’égard du public, ce qui correspond indéniablement aux objectifs poursuivis par la loi en instituant l’open data. Il est aussi essentiel que le public dispose d’informations non anonymisées qui permettront de réguler les données de notation ou d’appréciation sur les professionnels du droit (magistrats, avocats, etc.) qui sont déjà échangées et qui circuleront de façon exponentielle sans aucune garantie de fiabilité. Enfin, l’open data étant accessible à toutes et tous, dans le monde entier, il ne faudrait pas que l’occultation de certaines données qui ne sont pas à caractère personnel ou qui ne concernent pas la protection de la vie privée des personnes ou la protection du secret professionnel, telles que les noms des magistrats qui ont rendu la décision, conduise à considérer que le droit français n’est ni sérieux, ni crédible, ni fiable. »

Il faut également relever la position de la Conférence nationale des présidents de TGI qui souhaite « exclure du champ de la mise à disposition les décisions rendues par un juge unique » (p. 51), ce qui concernerait, entre autres, les juges aux affaires familiales…

Les opposants au maintien des noms des magistrats ont fait valoir des arguments dont certains avaient déjà été évoqués dans un article du 20 janvier 2017. D’après eux, la conception française de la justice est « institutionnelle, et non pas personnelle », raison pour laquelle « le droit français, qui pose en principe le secret du délibéré, n’admet pas les opinions dissidentes » (p. 47) ; la publicité de l’audience et du prononcé des décisions suffisent ; ce sont la décision et la juridiction qui ont un intérêt pour un algorithme, pas le nom du juge. Mais l’argument décisif semble bien être celui-ci :

« En définitive, il semble que les seules personnes qui, en dehors des parties et des juridictions, pourraient avoir un intérêt réel à connaître les noms des juges, seraient celles qui souhaiteraient porter à leur encontre des critiques personnelles, souvent malveillantes et injustifiées, voire discriminatoires, ou même s’en prendre à leur sécurité physique. »

Reconnaissons que nous avons été démasqués… 😆

Au-delà de ces « sensibles divergences », le rapport fait état de certaines situations particulières : conseillers prud’hommes, juges consulaires, magistrats exerçant dans le domaine de la criminalité, de l’état d’urgence ou du terrorisme.

Enfin, concernant « le nom des autres professionnels », le rapport préconise la suppression de celui des greffiers si les magistrats disparaissent des décisions de justice. Quant aux avocats, le Conseil national des barreaux s’est résolument opposé à l’occultation de leur nom – sans doute en raison de l’espace publicitaire considérable constitué par l’open data…

La publicité des décisions de justice et l’accès aux décisions de justice

Le rapport constate d’abord une grande variété en ce domaine entre l’ordre administratif et l’ordre judiciaire :

« Les règles relatives à l’accès et à la publicité des décisions de justice sont sensiblement différentes en matière administrative, où le principe de publicité de la décision et son libre accès aux tiers est affirmé sans exception […], et en matière judiciaire, qui connaît une pluralité de règles adaptées à la grande diversité des contentieux traités par ces juridictions […]. » (p. 53)

La recommandation nº 8 (voir supra) préconise donc la cohérence des règles de publicité des décisions de justice.

Le rapport constate ensuite que « l’articulation ébauchée par le législateur entre l’accès à la décision et sa diffusion en ligne demeure […] inachevée » (p. 56). Des tiers peuvent « solliciter de grands volumes de décisions [judiciaires] non pseudonymisées » (id.). Leur diffusion exposerait ces tiers à des sanctions, mais le rapport estime que le cadre légal actuel n’est pas suffisant.

« La mission considère cependant que la mise en œuvre de l’open data des décisions de justice ne doit pas avoir pour effet de remettre en cause le régime actuel de délivrance de décisions aux tiers par les greffes hors cette situation particulière. » (p. 57)

Le rapport recommande de s’inspirer des dispositions du dernier alinéa de l’article L311-2 du code des relations entre le public et l’administration, dont la rédaction serait ainsi adaptée :

« Les juridictions ne sont pas tenues de donner suite aux demandes de copies de décisions lorsque celles-ci sont abusives ou lorsqu’elles ont pour objet ou pour effet la délivrance d’un nombre important de décisions. »

Les tiers qui se verraient refuser une décision par le greffe pourraient saisir le président de la juridiction concernée.

Modalités de l’ouverture au public des décisions de justice

La première recommandation du rapport préconise de « confier aux juridictions suprêmes le pilotage des dispositifs de collecte automatisée des décisions de leur ordre de juridiction respectif, y compris celles des tribunaux de commerce pour l’ordre judiciaire, et la gestion des bases de données ainsi constituées ». Ce sont donc le Conseil d’État et la Cour de cassation qui auront à charge de trier les décisions en fonction des règles de publicité applicables, puis d’anonymiser et diffuser les décisions publiables par internet sur un portail « comportant des fonctionnalités spécifiques de recherche » (recommandation nº 14). Au regard du « défi juridique et technique majeur, […] tellement [dépendant] des capacités des juridictions » (p. 10), que représente cette vaste entreprise, le rapport recommande de prévoir un « déploiement progressif de l’ouverture des données » (recommandation nº 7), en étroite concertation avec la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Dans un communiqué, le ministère de la Justice a précisé que ses services « travaillent actuellement à la déclinaison opérationnelle des préconisations du rapport [et que] la garde des Sceaux fera connaître dans les prochaines semaines ses priorités d’action ».

Communiqué de presse archivé au format PDF (272 Ko, 1 p.).

Rapport archivé au format PDF (5.09 Mo, 206 p.).